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Desarrollo Industrial
Diego Rivas y Mariano Kestelboim
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Para el desarrollo industrial
06/04/2015 | Hacia la construcción de una agenda para el desarrollo de políticas industriales y tecnológicas

Las crecientes tensiones macroeconómicas que caracteriza al país en los últimos años, asociadas a los problemas en la balanza de pagos, han dificultado y tienden, lamentablemente, a alejar aún más el debate sobre cuestiones económicas estructurales en Argentina. Obviamente, para poner el foco en las políticas de desarrollo industrial, en primer lugar, es necesario resolver los principales conflictos macroeconómicos de corto plazo que estresan a la economía y, en especial, al sector industrial. A pesar de que esta mirada estructural pasa a un segundo plano en el contexto actual, más temprano que tarde tendremos que encarar. Por estas razones existe un claro interés como grupo y generación, que debiera protagonizar en las próximas dos décadas al menos parte del quehacer económico-social venidero, discutir honestamente cómo resolver los desafíos enormes que se nos avecinan. Este artículo pretende discutir de cara al debate político, desde una perspectiva estratégica, la necesidad de construir una agenda de políticas industriales y tecnológicas que nos permita avanzar en la resolución de los más atenuantes conflictos estructurales.

La experiencia histórica sugiere que los países desarrollados y en desarrollo que han logrado converger con los más avanzados lo han hecho a partir de una clara visión estratégica productiva que les permitió la acumulación de capacidades tecnológicas, innovación y conocimientos necesarios para su desarrollo. En este sentido, la historia de las naciones de altos ingresos, corrobora que cada una de ellas atravesó distintas etapas, delineando características únicas y un camino particular. Muchos expertos han estudiado el fenómeno del desarrollo, señalando que un crecimiento económico sustentable requiere una transformación estructural que posicione a la industria como sector líder. Al respecto, la evidencia internacional sobre la industrialización es irrebatible: no hay país desarrollado e inclusivo con una población superior a los 25 millones de habitantes que no se haya industrializado. Se destaca que la dinámica propia de una transformación estructural con mayor participación de la industria de avanzada acentúa el cambio en la composición sectorial del producto y el empleo, generando una sinergia positiva. En este camino la industria fue el actor relevante en su diversificación de la matriz productiva y generación de más valor agregado articulando con los demás sectores productivos como el agro, la minería, el energético y, en la actualidad, con los nuevos servicios de mayor conocimiento. Nos referimos a “industria” desde una visión más moderna, que abarca, tanto a las actividades fabriles y manufactureras (tradicionales) como a industrias culturales y las tecnologías de la información y comunicación (TIC).

El cuadro 1 ilustra indicadores que toman en cuenta cuatro dimensiones tecnológicas y su relación con la configuración de la estructura productiva, y específicamente, la industrial: participación de las industrias intensivas en ingeniería en el porcentaje de la producción industrial, exportaciones manufactureras de medio y alto intensidad tecnológica, inversión en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB y patentes por millón de habitantes. Para ello, se comparan los promedios regionales (América Latina y Argentina) con dos puntos de referencia competitiva: los países desarrollados con estructuras productivas basadas en recursos naturales y los países emergentes de Asia, y por último, como referencia del estado del arte internacional a las economías maduras industrialmente.

Los países desarrollados se caracterizan por la combinación de altos niveles de innovación –según sus capacidades tecnológicas– y diversificación de sus exportaciones industriales con mayor contenido tecnológico y agregación de valor. Por un lado, las economías desarrolladas basadas en recursos naturales (países como Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Finlandia), tienen un mayor gasto de I+D vinculado al mayor gasto de las empresa y, conjuntamente, una estructura industrial más densa y articulada con los recursos naturales (complementariedad productiva y tecnológica entre sectores y actividades), además, exportan bienes industriales con alto valor agregado. Por otro lado, las economías emergentes de Asia (por ejemplo, Corea del Sur y Taiwán), en cambio, han compensado sus escasos recursos naturales con estrategias articuladas entre el sector público y el sector privado, potenciando y formando capacidades laborales e institucionales. Estas circunstancias no son ajenas a la inserción y el rol de estos países en el mapa geopolítico global. De ahí la complejidad y la multidimensional que envuelve todo proceso de desarrollo.

En cambio, un hecho aun más que preocupante es el enorme rezago tecnológico y la baja densidad en industrias de mayor complejidad tecnológica que ha acumulado la región de América Latina. Los atrasos de los indicadores en relación con los dos primeros casos son considerables (economías desarrolladas basadas en recursos naturales y emergentes de Asia) y dramáticos en el tercero (economías madura). Este es el producto de tres décadas de no haber prestado suficiente atención a la mejoría tecnológica de nuestro aparato productivo y que tiene como contrapartida la tendencia a la desindustrialización. La conjunción del menor dinamismo del comercio internacional con este debilitamiento competitivo es preocupante e indica que la reversión de estas tendencias y, en particular, el cambio estructural, debe regresar al centro de la agenda de las políticas económicas de la región y, especialmente, en Argentina.

Es en este contexto de suma importancia plantear el debate hacia una estrategia que, aprovechando las ventajas en la disponibilidad de recursos naturales, permita modificar la estructura productiva generando nuevos sectores de mayor valor agregado y dinamismo, además de fortalecer los que ya existen. Para lograr la institucionalización, sustentabilidad y estabilidad de una agenda en el mediano y largo plazo para el desarrollo productivo e industrial es necesario romper con ciertos dogmas característicos del debate Argentino.

Por un lado, si bien Argentina tiene una dotación importante y aprovechable de recursos naturales - a su vez diversificada- un informe reciente del Banco Mundial (2005) no ubica a la Argentina entre los más ricos en recursos naturales comparado con su población. Es decir, una estrategia sólo basada en la especialización de los recursos naturales que no atienda la incorporación de mayor valor agregado y, tenga en cuenta, una mayor diversificación de la estructura productiva y exportadora no alcanza para generar un proceso de desarrollo y mejorar la calidad de vida de un país de 40 millones de habitantes. Sumado a los problemas sociales vinculado con su alta heterogeneidad y elevada incidencia del empleo informal, nos plantea ciertos desafíos que requieren que este proceso de transformación estructural sea conducente con una mayor generación de empleo y que este sea de “calidad”. Por otro lado, si bien muchos de los países hoy industrializados se desarrollaron construyendo cadenas de producción completas dentro de sus territorios, las nuevas formas de industrializase más rápidamente están tendiendo hacia la integración de redes de producción regional en lugar de construir toda la cadena producción internamente. Los sectores productivos y su competitividad fueron evolucionando hacia encadenamientos y eslabonamientos de actividades basadas en interconexiones industriales cercanas entre distintos activos productivos y tecnológicos. Su principal característica es generar valor agregado, que será mayor mientras más complejas e innovadoras sean sus actividades. Esto requiere salir de la posición tradicional, no es deseable ni viable de ir hacia posiciones de crecimiento “hacia adentro”. Es decir, a estas oportunidades que brinda el mercado interno requiere abordar una estrategia más amplia donde las tasas de crecimiento de las exportaciones o su velocidad de crecimiento sea mucho mayor a que la tasa o velocidad de crecimiento de las importaciones, es decir, donde la optimización de la balanza comercial provenga mayormente de un aumento de las exportaciones y de su diversidad y no meramente de la disminución de las importaciones, que nos permita un aumento de la diversidad de la oferta en los mercados internacionales e impulse la transformación o diversificación en términos productivos y de las manufacturas.

En este sentido, lo central para fortalecer el desarrollo industrial y productivo pasa por la capacidad de generar más valor agregado local, es decir, no hablamos de un mero aumento del volumen de producción sino, justamente, de un cambio cualitativo de la plataforma productiva. Dicho de otra manera, fortalecer los ya existentes y generar nuevos sectores de mayor valor agregado. Las ganancias de competitividad en el tiempo están relacionadas no tanto a disponibilidad de buenos recursos de base (dotación de recursos naturales, reducidos costos de la mano de obra), sino a la capacidad de incorporar innovaciones y tecnología en las formas de producción y en los bienes. La combinación de una mejor explotación de las oportunidades que ofrece el mercado interno con una política industrial, productiva y tecnológica más activa y moderna (hacia un reescalonamiento tecnológico y de mayor valor agregado de la estructura productiva y exportadora) es la esencia de una nueva estrategia a la que se debe apuntar.

Especificidad estructural y desafíos del desarrollo industrial Argentino

En general, nuestra estructura productiva carece de capacidades tecnológicas altamente difundidas –o bien, de su apropiabilidad– y las exportaciones se encuentran menos diversificadas y con baja proporción a exportar alto valor agregado. El principal desafío para el desarrollo industrial y productivo argentino es estructural. La alta heterogeneidad productiva y tecnológica sectorial y de agentes (entre grandes y pymes) influye fuertemente en las posibilidades estratégicas de aumentar la productividad del trabajo, avanzar en la competitividad externa y en la difusión y derrame de la innovación tecnológica. Esta heterogeneidad se denota en las diferencias de productividad inter e intra-sectorial que no son un rasgo exclusivo del entramado industrial argentino, si no que se observan también en las economía industrializadas. A diferencia de esta, en estas economías es el propio proceso de competencia vía innovación consiste, precisamente, en crear esas diferencias, motorizar el crecimiento y generar una mayor cohesión social.

El rasgo diferencial entre ambas economías es que las diferencias son profundamente más marcadas como para segmentar el sistema productivo entre estratos cuyas condiciones tecnológicas y de competitividad son fuertemente asimétricas. Esta debilidad está asociada a los pocos esfuerzos en innovación del sistema de ciencia y técnica y empresas, a la lenta difusión de los sectores líderes y/o a la poca relevancia de sectores y/o empresas de intensidad de conocimiento. Es decir, a la falta de una masa crítica que potencie y estimule la innovación y absorba los nuevos paradigmas endógenamente en el sistema. Contrariamente, los países desarrollados −que en sus comienzos tuvieron una fuerte inducción desde el Estado− lograron fomentar un sistema de ciencia y técnica e innovación productiva y crearon sectores y empresas que endógenamente tradujeron los esfuerzos de innovación en mejores desempeños tecnológicos y dependieron relativamente menos de los recursos estatales en el tiempo y generaron una matriz productiva más diversificado o articulada.

Remover estas barreras estructurales requiere pasar hacia un esquema de políticas industriales más sectorial y selectivo que tenga en cuenta la diversificación de la matriz productiva y los problemas de competitividad dual de la estructura productiva e industrial existente. Por eso es necesario diseñar e implementar políticas específicas para enfrentar dicho desafío. Sin embargo, centrarse en políticas sectoriales que omitan la importancia del desempeño económico resultará insuficiente. El objetivo debe ser crear un círculo virtuoso autosustentable en el cual los diversos elementos que lo constituyen se retroalimenten y se potencien. Dentro de esta estrategia es necesario readecuar subsidios e incentivos que promuevan esta mayor incorporación de valor agregado industrial, y a la vez, fomentar la modernización de las empresas (en particular, las Pymes), el aumento de la escala de producción y la incorporación de aquellas tecnologías que resultan un factor cada vez más relevante en la modificación de los procesos productivos y los modelos de negocios de las firmas orientadas a la generación de capacidades tecnológicas y de procesos locales de aprendizaje. Ahora es posible a partir de un nivel inicial de competitividad precio generar en una fase posterior competitividad auténtica siempre y cuando se combine con políticas industriales y tecnológicas activas.

En el caso en el que los costos de producción son la variable más importante para la competitividad de las empresas y sectores, la administración de la competitividad precio puede jugar un papel más relevante para sustituir importaciones, en comparación con aquellos sectores en los cuales las capacidades tecnológicas adquieren una importancia estratégica para competir. En este caso, la utilización de instrumentos de política cambiaria y de una administración comercial efectiva y selectiva (subsidios e incentivos a la exportación, aranceles, licencias, cupos, etc.) pueden promover un fortalecimiento de la producción nacional. En cambio, en los eslabones y sectores en los cuales la competitividad está relacionada con la capacidad de incorporar y generar innovaciones de forma más rápida, las intervenciones de política pública tendrán que estar esencialmente orientadas a la generación de capacidades tecnológicas y de procesos locales de aprendizaje. Ambos instrumentos son complementarios, las políticas macroeconómicas que generen y estimulen los incentivos y favorezcan el desarrollo industrial, es decir, mantener una adecuada competitividad precio que eviten el problema de la restricción externa y estimulen la generación de empleo y, las políticas industriales y tecnológicas sectoriales y selectivas, para promover un cambio en la esfera industrial, que posibilite, aumentar la productividad del trabajo, la competitividad externa y la innovación tecnológica. Estas políticas potencian y exploran nuevos senderos de aprendizaje y construyen capacidades a partir de una base inicial de competitividad dependiente de recursos naturales o de salarios más bajos.
Por otro lado la pronunciada heterogeneidad de agentes requiere de distintos frente de acción mediante una agenda integrada y no aislada de instrumentos de apoyo al desarrollo productivo. Comprender la segmentación del universo pyme y/o contemplar la diferencias entre los momentos empresariales y el grado de desarrollo permite disponer de una plataforma de políticas de asistencia que actúen de forma diferenciada. El conjunto de políticas debe incluir un conjunto de herramientas y servicios encadenados que apoyen a las empresas en sus distintas etapas de crecimiento. Las firmas con menor madurez necesitan de instrumentos y herramientas distintas respecto aquellas más dinámicas o de mayor madurez. Es decir, no se puede pensar en políticas homogéneas para las pymes (pequeñas y medianas empresas) porque son agentes con características y desempeños distintos. Entre las empresas que no son grandes hay diferencias en términos de capacidades tecnológicas, skills de los trabajadores y organización. Estas a su vez, son poco productivas por fallas internas a las empresas y por dificultad de acceso a mercados clave (crédito, formación, tecnología etc.) y/o porque están en sectores de baja productividad generado por el modelo de crecimiento y la estructura productiva vigente. A la vez muchas empresas medianas dinámicas tienen productividad que se acercan a los de las grandes empresas, y su participación en las exportaciones, aunque esté muy lejos de la participación de las grandes empresas, es claramente superior a la micro y pequeña empresas.

Moverse hacia este desarrollo de la densidad industrial y ampliar su base tecnológica no surge espontáneamente del sistema de libre mercado. El papel del Estado adquiere una importancia fundamental para orientar este proceso de transformación. Sin embargo, avanzar hacia una estructura de este tipo es un desafío complejo que requiere un fuerte desarrollo institucional, elevados niveles de coordinación entre las distintas entidades y organismos que intervienen en la política productiva y una fuerte capacidad de articulación estratégica con el sector privado. Al mismo tiempo, este sendero de transformación productiva debe tener presente el nuevo escenario global de producción y de los nuevos paradigmas tecnológicos. Existen tensiones y fuerzas que hacen más difícil competir en mercados de bienes diferenciados, de mayor valor agregado y en los cuales el diseño y la capacidad de innovar son aspectos clave. La importancia de este debate sugiere la necesidad de reconsiderar el papel de las políticas públicas, en especial, en la agenda productiva. La discusión de la política industrial y tecnológica nos plantea ciertos interrogantes, a saber: ¿Por qué es necesaria una política industrial y tecnológica? ¿Alcanza con políticas industriales y tecnológicas o es necesario que las políticas macroeconómicas ayuden a remover ciertas barreras estructurales? ¿Cuáles son las políticas e instrumentos que promueven la transformación productiva?

Por último, se plantea una cuestión no menor acerca de las características de diversificación del aparato productivo e industrial de la Argentina: ¿Quiénes son los actores que pueden o deberían representar o sostener la promoción de una política pública que impulse dicha institucionalización y transformación del aparato productiva? ¿Qué posibilidades, oportunidades y desafíos nos presenta el nuevo escenario global de producción y de trayectorias innovativas y tecnológicos prospectivamente?

Los autores con coordinadores del Departamento de Política Industrial de SIDbaires.

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