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Desarrollo Industrial
Escribe Diego Rivas
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Debilidades de los Regímenes Promocionales Regionales
29/09/2015 | ¿Sirven los regímenes de promoción industrial como el de Tierra del Fuego? Existen por los menos dos visiones contrapuestas sobre la continuidad o derogación de estos esquemas. Diego Rivas analiza el debate y sus complejidades, y explica qué conviene hacer.

Entre mediados de la década del setenta y ochenta, se crearon una amplia variedad de regímenes promocionales con foco regional, tales como el localizado en Tierra del Fuego (analizado con mayor profundidad más adelante), el régimen cuatro provincias y el de puertos patagónicos constituido básicamente por desgravaciones y diferimientos impositivos. En la actualidad continúan siendo los principales instrumentos de promoción industrial en términos de recursos fiscales volcados a la industria.

Se estima que durante 2015 el Estado Nacional destinará alrededor de 0,6 puntos del Producto Interno Bruto (PIB) a los diversos regímenes de promoción regional. Si bien estos esquemas de promoción regional generaron algún tipo de pequeños bolsones productivos apoyados en grupos locales y sustentados en desgravaciones, están lejos de terminar de resolver los problemas de inequidad territorial. Asimismo, como veremos, presentan problemas de diseño en lo referido a los incentivos desalineados de una estrategia de desarrollo regional, caracterizados por una dinámica débil o estancada.

En las últimas décadas, el nivel de concentración del sector industrial se ha mantenido relativamente constante: las cuatro jurisdicciones de mayor tamaño relativo (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fé) mantuvieron su posición relativa en la actualidad, dando cuenta del 76% del Producto Bruto Geográfico (PBG) regional (representaba el 80% del PBG en 1953). Se destaca un aumento de la participación sostenida de la región patagónica y una pérdida de contribución al producto de las provincias del norte, en especial noreste (Chaco, Formosa, Corrientes). Esta estabilidad pone de manifiesto el carácter estructural del problema de desigualdad territorial, ya que las brechas productivas y sociales parecen no verse afectadas sustancialmente.

Las raíces de la disparidad y desigualdad territorial y la alta pobreza en amplias zonas del país, se ha construido y consolidado a lo largo de varias décadas y, si bien la coyuntura macroeconómica y productiva favorable de la última década mejoró las condiciones generales de vida, incluso de la población localizada en las regiones más retrasadas, el efecto arrastre, no logró producir cambios suficientes en ciertas dimensiones básicas como para revertir factores estructurales y obstáculos inerciales (crear un clima para la inversión, desarrollo de nuevas capacidades y de competencias en la población local). En muchas de estas regiones no existen condiciones mínimas para que los efectos de la expansión económica nacional pudiesen traducirse en el inicio de una nueva dinámica productiva o un proceso genuino de progreso y desarrollo.

En algunos casos la expansión productiva y la pobreza conviven en un mismo territorio sin articulaciones directas. En particular, en las regiones más rezagadas, los procesos de crecimiento económico y aumento de las exportaciones y capacidades productivas no logran transformar la situación de vastos sectores sociales. Una estructura empresarial muy pequeña y concentrada y el proceso de inversión que no activa localmente en un conjunto de actividades complementarias en términos verticales y horizontales, que permitan incrementar y diversificar sectorialmente a las regiones más rezagadas, explican esta debilidad de encadenamientos locales y las limitaciones de los aparatos productivos regionales.

La fuerte segmentación de las estructuras productivas en las provincias pobres, con una base generalizada de baja productividad, no excluye la posibilidad de radicaciones fabriles de alta competitividad, con niveles compatibles con estándares internacionales. El encapsulamiento productivo y tecnológico de estas experiencias limita la capacidad de la estructura económica local de beneficiarse, cuantitativamente y cualitativamente de la presencia de estos casos. Esta escasa articulación o derrame con lo local podría explicarse porque estas mejoras tecnológicas e innovativas acontecen en empresas industriales o rurales de alta integración vertical que no forman parte de un clúster con anclaje o enraizamiento territorial, más allá de su localización y producción en el ámbito local.

En otras palabras, las disparidades parecieran responder a dos cuestiones centrales: a) Perfil productivo y empresarial de cada jurisdicción, y b) capacidad de reacción –stock de inversión disponible y competencia empresarial, financiera y técnica del sistema productiva para aprovechar el crecimiento económico.

En definitiva, no alcanza sólo con las políticas tradicionales basadas en incentivos fiscales de radicación de empresas. Es necesario que la propuesta de acción pública regional y territorial incorpore tanto la dimensión sistémica (por ejemplo, educación, infraestructura, entre otros) como la diversidad de situaciones locales, es decir, el diseño de la intervención que, sin perder el carácter nacional, acepte la diversidad de situaciones locales.

Disyuntiva del caso Fueguino: la eliminación completa o reconversión gradual de la electrónica

El régimen fueguino comenzó como política regional de poblamiento por razones geopolíticas, en 1972 con la Ley N° 19.640. En la actualidad, el régimen de Tierra del Fuego representa el 37% de los incentivos del Ministerio de Industria de la Nación, y el 75% del total de los regímenes de incentivos fiscales regionales. Si bien el régimen es más general en la práctica ha generado una fuerte especialización en determinados tipos de productos electrónicos. Por su gran crecimiento, principalmente desde 2010, fue uno de los sectores estrella de la industria local, donde alrededor de 50 empresas, pero en especial un grupo de ocho firmas (Brighstar Fuegino, BGH, Newsan, Mirgor, IATEC, Digital Fueguino, Electrofueguina y Fábrica Austral de Productos Electrónicos) concentran los beneficios impositivos y reservas de mercado que no funcionarían frente al cese de toda protección y estímulo. A su vez, estas empresas están relacionados con la cadenas de distribución como Frávega, Garbarino y Compumundo, las que comercializan por cuenta y orden de las firmas controlantes en la isla. Por otro lado, el conjunto de las empresas del régimen generan 12.000 empleos, que si bien son de mayor calificación que en otros sectores, tienen una alta rotación y un excesivo costo fiscal por empleado ocupado.

Este régimen combina incentivos fiscales y arancelarios que van desde desgravaciones impositivas hasta derechos de importación a los bienes de consumo final y exención en componentes importados. En 2010, el eje principal de la política industrial fue impulsar y extender la vigencia del esquema hasta 2023. El grueso de la aprobación de proyectos se orientó a la producción de celulares y computadoras. El 60% de las importaciones esta explicado por el ensamblado de teléfonos celulares, el 16% de las compras externas para televisores, 7% para equipos de aire acondicionado, 3% microondas, 3% monitores y otros 3% para notebook y tablet.

La especialización focalizada en este tipo de productos de consumo masivo origina la prohibición a la importación de ciertos bienes de consumo ( o altos precios respecto a los internacionales y/o reducción de variedad) para producirlos internamente a altos costos y sin la posibilidad de desarrollar la competitividad suficiente para acercarse a estándares internacionales (reducir las asimetrías de productividades respecto al estándar internacional) y, por ende, generar en el tiempo reducción en los precios y mayor variedad para el consumo doméstico. Esto se refleja en que el impuesto a la importación de bienes tecnológicos del 15% supone sobreprecios para todos los productos de este tipo ensamblados en la isla.

A su vez, el déficit de divisas en los últimos años (desde 2010) fue de alrededor de 5.000 millones de dólares promedio. Adicionalmente, cuanto más crece el mercado interno, el déficit externo aumenta más que proporcionalmente debido al mantenimiento de una elevada dependencia tecnológica. Esto presupone que si se importasen los productos terminados posiblemente, por el alto costo de importar los kits para el armado de determinados productos y difícil radicación de estos proveedores a nivel nacional, el déficit de divisas podría ser menor al existente. En consecuencia, se debería revisar el régimen incorporando objetivos de mejora de productividad, de integración productiva (en la propia isla o demandando mayores niveles de insumos provenientes del continente), y de desarrollo de valor agregado en la producción preferentemente intensivo en conocimiento, de modo de hacer sustentable el esquema de promoción.

En general, la importación nacional y la agregación de valor desde el continente, se limita principalmente a algunos accesorios como cables de alimentación y transformadores, así como empaque y folletería. Las propias características de algunos de estos productos de consumo masivo concentrados en unas pocas firmas globales, que controlan la etapa de diseño y desarrollo, hace que resulte técnicamente casi imposible la sustitución de partes y pieza claves. Por ejemplo, para la producción de celulares, computadoras y televisores, los kits involucran casi en su totalidad (paquete tecnológico) componentes importados tales como semiconductores y display de mayor escala que exige muchos esfuerzos tecnológicos difíciles de alcanzar a nivel internacional. Este tipo de industria, en el plano internacional, tiene la particularidad de ser de ciclos de producción cada vez más cortos donde las empresas deben invertir continuamente en procesos para bajar costos (altas barreras a la entrada). En especial, los chips de memoria son uno de los componentes de mayor valor agregado y uno de los segmentos más importantes del sector de semiconductores, debido a que son partes esenciales de toda clase de computadoras y, de la mayoría de los aparatos móviles. La producción de chips de memoria requiere de un conocimiento manufacturero avanzado y pericia en el diseño.

Existen pocos jugadores a nivel internacional en estas industrias tecnológicamente estratégicas de punta a nivel internacional. A nivel global, en años recientes, China está decidida a ser protagonista no sólo en el ensamblado de electrónicos, sino también en el desarrollo de componentes claves para su funcionamiento. Esto radica en el rezago frente a otros países como Estados Unidos, en la fabricación de chips y en la necesidad de avanzar en el escalamiento de productos de alta tecnología y, en especial, de la tecnología de punta. Este avance y competencia dentro en la frontera tecnológica hace que sea cada vez más difícil poder absorber, reducir y aumentar las capacidades innovativas y tecnológicas desde una situación de fuerte retraso en la dominación de estas tecnologías en dichos segmentos de avanzada. Recientemente, en esta carrera, la empresa estatal China (Tsinghua Group) efectuó una opción de compra por el gigante estadounidense de chips Micron Techonolog, uno de las principales firmas que domina el rubro.

Por otro lado, desde el punto de vista institucional, el régimen fueguino adolece de fallas de diseño que hacen que la especialización productiva en electrónica de consumo, considerando el tipo de incentivo impositivo –captación del IVA, no pago de impuestos nacionales e importación libre de aranceles–, resulta comprensible que prácticamente toda la producción que se elabora al amparo del mismo tenga como destino el mercado interno sin incentivos especiales para la exportación. Acá hay un error en el esquema original de estímulo ya que, si se exportara la producción, la captación del IVA no sería beneficiosa para los empresarios. A su vez, el subsidio implícito está asociado a las ventas (IVA), al margen de toda consideración sobre el valor agregado, hace que la mayor capacidad inductora se focaliza en aquellas actividades industriales o procesos productivos de transformación escasa y/o ínfima integración local en la aérea promocionada. Existe un error de diseño al no vincular la promoción con la trayectoria exportadora hacia terceros mercados de las empresas allí instaladas. A la su vez, las exenciones impositivas y aduaneras que el Estado deja de recaudar no están condicionadas al cumplimiento de metas y objetivos de investigación y desarrollo por partes de las empresas.

Las empresas apuntan a la cobertura de mercado y a lograr economías de escala, y los esfuerzos tecnológicos locales se limitan a los realizados por los departamentos de ingeniería de las empresas y, tienen como funciones, diagramar flujos de producción y lay-out de fábrica, pero no el diseño de productos y a la generación de mayor valor agregado (sistemas de producción flexible).

Hoy en día existe un debate, o por los menos, dos visiones contrapuestas sobre la continuidad o derogación de tal esquema promocional. Los que justifican tal régimen sin necesidad alguna de modificarlo se basan en sus efectos sobre el empleo con altas remuneraciones y en la necesidad de sostener el poblamiento de la isla. Del lado de los que plantean directamente la eliminación completa del esquema, se alude a la alta carga fiscal incurrida a nivel nacional, los sobreprecios que incurren los consumidores y el atraso tecnológico que implica.

Nos parece más conveniente centrar el debate en cómo generar una propuesta que permita una reconversión gradual y más virtuosa, en especial, a lo que se refiere a la industria electrónica que sea sustentable. Por cuestiones propias del desarrollo industrial se debe partir de reorientar la producción de la electrónica de consumo masivo hacia el encadenamiento y especialización en segmentos intermedios de insumos electrónicos más vinculados a otros sectores industriales y/ o partes y piezas de electrodomésticos. Para ello se debe corregir los problemas de diseño y de implementación y comprometerse a una estrategia de generación de valor local alineada a un desarrollo más factible y sostenible. En otras palabras, el esquema actual no sólo presenta problemas de diseño en lo referido a los incentivos no alineados a una estrategia de desarrollo, sino que su implementación muestra una institucionalidad débil en la coordinación de diferentes autoridades, monitoreo y control de los proyectos. Teniendo en cuenta estas particularidades, se proponen determinadas líneas o guía de acción para ir progresivamente re-adecuando y reorientando el régimen y tipo de especialización en electrónica:

• Comando único a nivel nacional que permita la aprobación de proyectos tecnológicamente posibles. Mecanismo de monitoreo, de control de altas y bajas y mejora de laboratorios de calidad en el territorio.

• Los mecanismos de subsidios deberían incorporar cierto tope a la escala de producción y, a la vez, establecer cierto piso para la producción del mercado interno incorporando cupos a las posibilidades de desarrollo del mercado externo.

• Para la aprobación de proyectos podría diferenciarse el tipo de estrategia productiva, según el producto y la modalidad de ensamblado que elija la empresa. Estas condiciones requerían de una adecuación entre normativa y acciones empresarias, y que sólo pueden darse al amparo de una estrategia de desarrollo de tipo sectorial con medidas concebidas específicamente.

• Existen ciertas diferencias entre las distintas empresas electrónicas radicadas en Tierra del Fuego e, incluso, se registran modalidades de producción diferenciales en el interior de las mismas, según el tipo de producto. Las empresas que producen televisores y aire acondicionados compran insumos de distintos proveedores –de acuerdo a parámetros de tipo CKD- que le darían cierta libertad en la elección de las características del televisor terminado. En cambio, la producción de celulares y computadoras sería un tipo de modelo más bien cerrado sin grados de libertad para poder avanzar en escalamiento y desarrollo de proveedores. Existen algunos componentes importados desde la isla posible de sustitución desde el continente en tecnologías y sectores maduros.

• Incentivos fiscales y desgravaciones orientados más hacia la generación de valor agregado e integración productiva en áreas factibles de desarrollo local tanto en la isla como en el continente (modificación saldos IVA ventas y compras ventas).

• Avanzar más en las posibilidades de desarrollar más segmentos intermedios de electrónica que de consumo masivo. Generar un sistema de incentivos a la electrónica general modificando el requisito de contenido territorial por el de nacional (abrir el régimen y no discriminar a la parte continental). Por ejemplo, para enumerar algunas posibilidades el desarrollo de electrónico para los dispositivos en la aplicación de agricultura de precisión, de bienes de capital y el nuevo desarrollo de la TV digital.



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